【最新】构建生态检察一体化保护新格局！上海首次发布生态环境和资源保护公益诉讼检察白皮书（附相关案例）

　　今天（8月14日），市检察院与市生态环境局联合通报近年来本市生态环境和资源保护领域公益诉讼检察与生态环境损害赔偿工作相关情况，并发布相关案例。《上海生态环境和资源保护公益诉讼检察白皮书》（下称“《白皮书》”）于同日发布，总结近年来全市检察机关会同生态环境等部门深入开展生态环境和资源保护公益诉讼检察工作、助力上海超大城市生态环境现代化治理的实践做法和工作成效，这是上海检察机关首次专门就生态环境和资源保护领域开展公益诉讼工作的情况发布白皮书。详见↓

　　《白皮书》显示，2018年至2023年，全市检察机关共立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6183件，其中行政公益诉讼案件5329件，民事公益诉讼案件854件，向人民法院提起诉讼312件，近95%的案件在诉前实现生态修复目的。案件范围既涉及大气、水、土壤等传统环境污染问题，也涉及碳排放、外来物种入侵、生物多样性保护、光污染等新类型案件。

　　本市检察机关办理了长江流域首例跨行政区划行政公益诉讼案件，保护长江口水源地安全；办理了全国首例进口“洋垃圾”民事公益诉讼案，确立了“违法进口污染物者承担处置费用”的司法规则；在全国率先办理了一批光污染公益诉讼案，传递了低碳节能减排的环保理念；结合《上海市生活垃圾管理条例》实施，办理生活垃圾分类处置、固体废物违法倾倒等方面的公益诉讼案件，助力让垃圾分类成为城市生活的新时尚。通过案件办理，累计督促清理和回收固体废物近800余万吨。六年来，全市检察机关共有23个生态环境和资源保护案例被最高检、最高法等评为公益诉讼典型案例、优秀案例。

　　本市检察机关积极落实长江大保护战略，根据最高检统一部署集中开展长江船舶污染专项治理，立案办理公益诉讼案件34件，推动船舶水上排污、码头转运接收、污染物上岸处置的闭环管理；持续助推“长江十年禁渔”行动，立案办理公益诉讼案件537件，提起诉讼219件，探索增殖放流、补植复绿，追索渔业损失和生态功能损失赔偿金2200余万元，增殖放流鱼苗270余万尾；严厉打击长江流域非法采砂，立案办理公益诉讼案件105件，追索违法采砂造成的自然资源和生态功能损失费用759万余元。此外，上海检察机关推动构建了全方位、多层次的跨区域检察协作机制，办理跨行政区域公益诉讼案件，助推长三角绿色生态一体化发展。

　　积极参与超大城市生态环境现代化治理，以办案助力解决大气、水体、固体废弃物污染等因人口密集、资源有限引发的城市环境治理难题，并积极围绕本市“双碳”目标任务部署开展公益诉讼，助力“无废城市”建设。开展服务保障“一江一河”专项行动，推进“一江一河”公益诉讼巡回检察。

　　本市检察机关还连续三年开展“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动，有力助推黑臭水体、扬尘、固体废物等问题治理，助力打赢上海污染防治攻坚战。主动跟进中央环保督察及长江经济带生态环境警示片反馈的问题整改，督促和协同职能部门整改销项问题49个。

　　根据中央和市委、最高检部署要求，本市检察机关建立健全公益诉讼工作制度机制，加强三级检察院一体办案，强化刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”协同履职，加强跨行政区域生态检察协作，加强与执法、审判协同保护生态环境，推动公益诉讼与生态损害赔偿制度的有效衔接。

　　为提升办案专业化水平，本市检察机关强化大数据应用，构建大数据法律监督模型。建成公益诉讼快速检测实验室9个，配备快检箱、无人机、激光测距仪等专业设备，并利用区块链、卫星遥感、3D建模等技术，为办案提供技术支持。此外，在办案中践行全过程人民民主，加强法治宣传，引导公众参与公益诉讼，凝聚保护生态环境的社会共识。

　　2020年，市检察院与市生态环境局共同签订了《关于加强生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接工作的会议纪要》，在生态环境损害案件线索移送、调查核实、磋商、提起诉讼、生态修复等方面进一步强化协同配合，促进生态环境损害赔偿与检察公益诉讼有效衔接。2020至2023年，全市累计办理生态环境损害赔偿案件230余件，涉及的修复赔偿金额超5亿元。

　　2024年，经市委深改委审议通过，市生态环境局、市检察院等十八家部门联合印发了《上海市生态环境损害赔偿工作实施细则》，进一步强化衔接模式，促进生态环境损害赔偿与检察公益诉讼相互支持、相互补充，形成更强生态治理法治合力。

　　上海市某镇公益林由上海某林业养护服务社（以下简称某服务社）经营养护。后某服务社将养护工程发包给上海某景观工程有限公司（以下简称某景观公司）， 某景观公司又将涉案林地养护工作分包给上海某建筑工程有限公司（以下简称某建筑公司）。2021年7月和9月，台风“烟花”“灿都”过境期间，涉案林地形成大面积积水，三家养护主体均未采取排水等救护措施，导致部分树木受涝死亡。林地受涝后，某服务社委托某建筑公司垫高林地，嗣后，某建筑公司及法定代表人钱某某将林地上的树木迁移后集中堆放，并联系三家渣土运输公司在林地上违法倾倒填埋工程渣土，又造成大量树木死亡。

　　上海市人民检察院牵头成立三级院组成的专案组，并由上海市人民检察院第三分院（以下简称三分院）以民事公益诉讼立案。专案组依托检察侦查协作机制，与刑事侦查同步开展公益诉讼调查，梳理出相关责任主体实施侵权活动的两条主线。一是三家公益林养护主体怠于履行养护义务，造成部分林木受涝死亡；二是某服务社通过某建筑公司，并由某建筑公司及钱某某违法联系三家运输企业将工程渣土8万余方倾倒至涉案林地，造成林木进一步死亡、土壤受损。

　　专案组通过委托司法鉴定、聘请具有专门知识的人参与办案等，对公益损害进行了精准量化并出具修复方案，确认因人为原因致树木死亡3352株，涉案林地覆盖和填埋渣土的入渗率严重低于绿化种植土壤标准，建议通过对倾倒的涉案渣土原地改良，复植树木等方式开展修复。经鉴定，林木损害修复费用、森林生态服务功能损失和土壤损害修复费用共计人民币2156万余元。

　　2023年8月，三分院经公告后向法院提起民事公益诉讼，诉请三家公益林养护主体、钱某某连带赔偿林木损害修复费用人民币227万余元、森林生态服务功能损失人民币47万余元、土壤损害修复费用人民币1881万余元、鉴定费用人民币65万元。三家渣土运输处置企业在各自倾倒范围内连带赔偿土壤损害修复费用和鉴定费用。鉴于某建筑公司、钱某某违反法律、存在主观故意、造成生态严重损害，根据民法典及相关司法解释，对其提出上海市首例生态环境惩罚性赔偿人民币47万余元。

　　2024年2月，法院判决支持了公益诉讼起诉人全部诉讼请求。一审宣判后，被告未提出上诉。三分院继续跟进案件执行，协调绿化与市容部门、当地政府、法院稳步推进修复工作。此外，经检察机关提起公诉，法院以非法占用农用地罪判处钱某某有期徒刑二年九个月，并处罚金十五万元，禁止在刑罚执行完毕之日或假释之日起五年内从事绿化养护相关工作。

　　该案毁林占地行为，对苏州河防护林涵养水土、保持生态造成了严重影响。检察机关在全面查明事实的基础上，不仅追究了刑事责任人的赔偿责任，还通过深入研判，将负有公益林养护义务的发包方、转包方以及相关渣土运输处置企业作为民事公益诉讼的被告，诉请承担连带责任并精准判定连带份额，合理确定了最优修复方案，并以此明确损害赔偿金额。本案体现了“精准起诉”理念，发挥了民事公益诉讼与刑事检察、行政执法衔接的作用，对推动城市更新过程中固废处置规范化，助力“无废城市”建设发挥了积极作用。

　　2020年7月9日，在东海海域伏季休渔期期间，王某某为牟取利益，组织沈某等共九人，驾驶悬挂“2020伏季休渔资源调查船”横幅的船只，假借科考任务的名义至东海水域，使用桁杆拖网捕捞水产品，并故意关闭北斗系统以躲避渔政检查。至2020年7月15日上午，船满载停靠码头时，执法部门当场查获梭子蟹、杂鱼、虾等渔获物共计1.7万余公斤。刑事判决认定，九被告均构成非法捕捞水产品罪，判处有期徒刑八个月至一年不等，缓刑一年；扣押在案的网具一顶、渔获物1.7万余公斤，予以没收。

　　上海市人民检察院第三分院（以下简称三分院）经审查，认为王某某等九人非法捕捞水产品的行为，破坏了东海天然渔业资源和水生生态环境，损害了社会公共利益。经上海市价格认证中心认定，基准日2020年7月15日案涉捕捞的梭子蟹市场批发价格为168万余元。三分院委托司法鉴定科学研究院对本案进行资源损害鉴定评估，认定在东海水域禁渔期采用桁杆拖网进行非法捕捞，破坏水生生态系统食物链，影响水生生态系统的稳定，造成渔业资源直接损失额168万余元、恢复费用506万余元。

　　三分院于2021年9月向法院提起民事公益诉讼，请求判令王某某等九被告公开向社会赔礼道歉，连带赔偿生态环境损害费用675万余元，连带支付生态环境损失鉴定费用4000元。法院认为九被告在明知东海伏季休渔制度的情况下，依旧共同实施非法捕捞水产品行为，对东海海洋水产资源和海洋生态造成严重破坏，构成共同侵权，支持了检察机关全部诉讼请求。

　　海洋伏季休渔期制度对保护海洋生物多样性、确保海洋渔业资源永续利用意义重大。本案被告被追究刑事责任后，检察机关依法履职，向法院提起民事公益诉讼，要求被告承担生态环境损害费用。法院依法认定非法捕捞组织人和行为人对破坏海洋生态环境的后果承担共同侵权的赔偿责任，是对违反禁渔期规定非法捕捞行为的严厉打击，既增加了侵权人的违法成本，也对潜在违法者起到震慑作用。本案中，法院依法支持检察机关提起的海洋自然资源与生态环境公益诉讼请求，形成多元共治格局，体现了司法机关以最严格制度最严密法治保护海洋生态环境的鲜明态度和坚定决心。

　　2023年4月，检察机关以“产废单位是否开展危险废物管理计划备案”为切入口，构建了“汽修企业危废处置大数据监督模型”。通过数据比对，碰撞筛选出一批“未备案、正营业、且产废”的汽修企业名单，该名单中有6家疑似问题企业均集中于某区国际汽配城（下称“汽配城”）。检察机关立即对汽配城开展重点调查，通过制作现场勘验笔录、询问工作人员、调取城镇污水管网图、委托技术鉴定等取证工作，查明汽配城内多家汽修企业及物业公司存在将危险废物与生活垃圾混放、未按标准设立危废贮存间、危险废物贮存转移不规范、将含废污水排入雨水管道等违法问题。

　　针对汽修企业违法经营问题，检察机关于同月向相关行政机关制发检察建议，建议对汽配城内的危废处置问题依法进行全面整治。行政机关高度重视，通过在汽配城内新设一个20平方米的危废集中贮存间的整改方案，解决了部分小微企业经营面积过小无法单设危废储存间的执法难题。经专项整治，汽配城内的二十多家汽修企业以及汽配城物业公司均已对照法律要求开展经营活动，落实各项危废处置要求并建立相关工作机制，汽配城管理面貌焕然一新。

　　针对含废污水直排雨水管道问题，检察机关于2023年8月，支持生态环境损害赔偿权利人与汽配城达成《生态损害赔偿协议》，并于同年9月提请法院司法确认，督促推动汽配城出资完成雨污分流管改造、采取措施对污水管道开展日常巡检和维护，对入驻商户宣传环保政策。

　　针对中小汽修企业环保、法治意识不足问题，检察机关在汽配城设立了“公益保护观察点”，与所有商户签订污染防治主体责任承诺书，并于“世界环境日”当天，邀请全区汽修企业代表参与，开展环境普法宣传，进一步从源头上延伸治理成效。

　　检察机关通过创设大数据监督模型，有效发现汽修企业不当处置危险废物等违法行为，破解中心城区汽修企业数量多、分布散、线索发现难等监管难题。针对调查发现的汽修企业行政违法行为以及民事侵权行为，检察机关通过制发检察建议、支持生态环境损害赔偿磋商及申请司法确认等履职方式，与行政机关形成合力，实现了对生态环境的全面保护。同时，在办案中检察机关注重诉源治理，多措并举激发企业环境保护内生动力。

　　2021年10月，上海市浦东新区供排水管理事务中心在日常养护时发现云顺路马家浜桥至翠柏路段雨水管道被偷倒泥浆，遂向上海市公安局浦东新区分局金桥派出所进行报案。金桥派出所立案侦查。经调查，某建设公司自2021年9月起，将杨高中路（罗山立交－中环立交）改建工程1标工地内产生的泥浆倾倒至云顺路马家浜桥至翠柏路段沿线的雨水管道中。该项目总包单位为某路桥公司，其将项目的桩基工程分包给另一集团公司进行施工，该集团公司再将项目范围内的泥浆处理业务承包给涉案建设公司负责。经检测，管道内污泥约1600立方米。2021年11月，上海市浦东新区人民检察院委托鉴定评估机构开展调查，结果显示涉案泥浆进入河道后，导致受体河道水质和底泥的pH值有所升高，对河道环境质量产生不利影响。浦东新区城管执法局对该建设公司依法作出罚款10万元的行政处罚。

　　2021年11月，浦东新区生态环境局（水务局）组织召开云顺路生态环境损害赔偿案件预磋商会议，重点围绕防止污染扩大及采取的修复措施等问题进行沟通，3家公司同意先行实施生态环境修复并承担相应的生态环境损害赔偿责任。2022年8月12日，浦东新区生态环境局（水务局）与3家公司签订了生态环境损害赔偿协议，3家公司共同承担该案的生态环境损害赔偿费用156.20万元。2021年11月，浦东新区生态环境局（水务局）组织召开云顺路生态环境损害赔偿案件预磋商会议，重点围绕防止污染扩大及采取的修复措施等问题进行沟通，3家公司同意先行实施生态环境修复并承担相应的生态环境损害赔偿责任。2022年8月12日，浦东新区生态环境局（水务局）与3家公司签订了生态环境损害赔偿协议，3家公司共同承担该案的生态环境损害赔偿费用156.20万元。

　　2022年底，淤泥清理、外运处置等生态修复工程已全部完工，生态环境损害赔偿款已全部支付到位，并委托第三方针对清淤效果出具了专家评估意见，评估结果显示排口处与对照点各指标的检测值基本一致。结合涉案地区绿地项目建设，浦东新区生态环境局与浦东新区检察院在案件所在的楔形绿地区域，共同打造生态环境损害赔偿修复和检察公益诉讼实践示范基地，共同在基地内增殖放流1.5万多尾花鲢、白鲢鱼苗。

　　该案是一起集生态环境损害预防性责任与救济性责任于一体的损害赔偿案件。案件探索的预磋商模式、磋商与修复程序的衔接、生态环境部门与检察机关联动等做法，具有良好的示范效应。

　　一是探索建立预磋商模式，做好调查、磋商、修复程序衔接。该案在调查阶段同步启动磋商程序，确定修复方式后，由赔偿义务人先行组织实施清淤工作，避免雨水管道内的大量泥浆溢入河道造成更为严重的污染，有效防止损害进一步扩大。

　　二是准确识别义务人，通过连带责任落实生态修复要求。该案在追究直接违法主体责任的同时，对管理不严、过错明显的总包、分包方追究生态环境损害民事连带责任，保障生态环境损害赔偿到位、修复及时有效。

　　三是建设生态环境损害修复基地，为生态环境损害赔偿多元化修复提供实践路径。在涉案地区的绿地项目内，增设“碳汇林”“提升水质”“增殖放流”等区域，为开展替代性修复提供实体平台，引导群众提高生态保护意识。

　　2022年7月，黄浦区检察院接到市民投诉，反映某公司破坏和侵占绿化用于经营行为。经查明，该公司经营门面与绿化带交界且未设围挡，将生鲜食品摊位沿交界处摆放，并且在草皮上直接铺垫大量木板，导致毁绿行为反复出现。检察机关发出公告后，黄浦区生态环境局代表黄浦区政府作为生态环境损害赔偿权利人向侵权人追偿绿化补种和由此造成的生态功能损失费用。

　　案件办理过程中，该公司负责人对违法行为表示真诚悔过，但也诚恳提出绿化规划已经影响到企业日常经营，希望能够帮助解决当前企业生存和发展的困难。为了彻底解决反复犯、反复罚的困境，黄浦区检察院、区绿化市容局、区生态环境局和属地街道等多次开展沟通会，同时邀请专业绿化公司一起对现场进行勘察，以依法依规为前提，讨论合理的解决方案。

　　2023年2月7日，黄浦区生态环境局以柔性磋商的方式召开磋商会，邀请了区绿化市容局、街道办事处及“益心为公”志愿者作为第三方参与磋商。结合现场勘察情况，黄浦区生态环境局与该单位签订了《生态环境损害赔偿协议》，约定赔偿义务人在法律政策允许范围内、以不减少绿化面积为前提，对该绿化所在区域进行合理调整并增设围挡，留出1米宽的通道供企业日常经营。

　　为确保赔偿协议的顺利履行，在黄浦区检察院的支持下，黄浦区生态环境局就签订的协议向上海铁路运输法院申请了司法确认。上海铁路运输法院在受理本案后，创造性的采用了“三角桌”法庭的形式公开审理了本案，并出具了裁定书对协议的效力进行司法确认。正因为在磋商过程中，充分听取了赔偿义务人的意见，并搭建了平台，畅通了企业和绿化主管部门的沟通，最终的绿化修复方案得到了各方的认可，义务人也非常积极主动地配合完成了修复，参照周边花坛的绿化情况，将涉案区域现状恢复到与周边绿化基线一致的水平，并自觉维护修复成果，被毁损绿化带的环境状况得到极大改善。

　　一是本次生态环境损害赔偿案件的磋商成功，彻底解决了企业经营活动和小区绿化管理这一突出现实矛盾。在依法依规的前提下，既保障了居民群众对美好生态环境的追求，同时优化了辖区营商环境，切实推动了生态环境损害赔偿工作的“黄浦实践”。

　　二是本案中检察机关全过程参与，充分发挥检察职能，为案件的顺利解决提供坚实法治保障。生态环境主管部门，立足专业，推动磋商结果在合法的基础上更兼顾“人情味”，毁绿问题得到源头解决也是对生态建设成果的长效保护。在司法确认的过程中，通过“三角桌”法庭的设置进一步体现出法院、检察院、生态环境行政机关、义务人既在不同的角度，又在同一维度上进行沟通，真正实现司法助推、多元共治，突破了部门和条线间的信息、权力壁垒，打造生态环境损害赔偿的“黄浦模式”。

　　三是本次生态环境损害赔偿工作的顺利开展，是对生态环境领域多元化矛盾解决的一次有益尝试。通过各方共同优化修复方案的方式实现了源头治理，将“和合共生”这一理念融入到纠纷化解中，让权利人和义务人朝着修复受损生态环境的共同目标同向而行，为全市生态环境损害赔偿制度改革工作提供了参考。

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